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环境行政行为如何避免“明显不当”?

2014年《行政诉讼法》改动时,将“显着欠妥”纳入行政行径合法性检察标准,并规定行政行径“显着欠妥”的,人夷易近法院可讯断撤销或者部分撤销。那么,究竟什么是“显着欠妥”?笔者拟以“显着欠妥”在执法检察实践中的适用作为阐发根基,结合情况行政处罚实践中争议较大年夜的“未验先投”以及“进水超标导致污水处置惩罚厂出水超标”两个问题,对“显着欠妥”在情况行政处罚中的适用问题进行具体阐发。

问题提出:什么是行政处罚“显着欠妥”?

案例一:某生态情况主管部门经由过程查询造访发明,某公司玻璃加工项目未依法报批情况影响评价文件,必要配套扶植的情况保护举措措施未履历收即投入临盆。于是依据《扶植项目情况保护治理条例》第二十三条第一款和《情况影响评价法》(2018修正)第三十一条第一款的规定,责令公司急速改正未验先投的行径,处罚款20万元,针对公司未批先建的行径处扶植项目总投资额3%的罚款6000元。经查询造访,该公司扶植项目总投资约为20万元。

案例二:某生态情况主管部门在对某公司污水处置惩罚厂进行监督性监测时发明,该污水处置惩罚厂废水排放口污染物浓度跨越水污染物排放标准。于是根据《水污染防治法》第八十三条第二项的规定,对公司作出罚款10万元的行政处罚。经查询造访发明,导致污水处置惩罚厂超标的直接缘故原由在于上游企业排水达不到纳管标准,导致该批污水越过污水处置惩罚厂现有污水处置惩罚能力。

从适用依据来看,上述两则案例中的行政处罚均是依据现行司法规定作出的,然则从行政行径合理性的角度而言,上述两则案例的“违法行径”究竟该不该罚?处罚金额是否过高?

在案例一中,虽然说针对“未验先投”行径进行行政处罚是现行司法的要求,然则对付一些投资额较小的扶植项目,纵然适用最低20万元的罚款标准,该处罚金额相较于项目资源是否仍旧具有处罚幅度上的“显着欠妥”?

在案例二中,根据现行司法规定,企业不得实施超标排放行径,然则对付因上游企业排水跨越纳管标准而导致污水处置惩罚厂出水超标的环境,假如污水处置惩罚厂主不雅上不存在超标排放的有意或者同伴,客不雅上也采取了各类步伐避免超标排放环境发生,却仍旧因超标被处罚,那么从违法情节与处罚目的的角度来看,该处罚是否也存在必然的“显着欠妥”?

经由过程上述两则案例比较可以发明,在情况行政处罚领域,部分行政处罚的作出形式上相符现行司法规定,然则从合理性角度来看均具有必然的“显着欠妥”之处,而且两则案例中的“显着欠妥”亦存在必然的差异。那么,在执法检察实践中,究竟该若何判断行政行径是否构成“显着欠妥”?行政机关又若何能避免作出的行政行径被认定存在“显着欠妥”?

问题阐发:若何判断行政行径是否构成“显着欠妥”?

“显着欠妥”的蜕变

关于“显着欠妥”,在1999年《行政复议法》颁布之初即规定了其可作为行政复议机关撤销、变化或者确认行政行径违法的依据,但直至2014年,《行政诉讼法》才将“显着欠妥”纳入人夷易近法院可讯断撤销行政行径的情形之一,同时还将人夷易近法院可讯断变化情形中的“显掉公正”一词统一为“显着欠妥”。

在执法审判实践中,纵然在《行政诉讼法》明确“显着欠妥”这一撤销事由后,法院在适用“显着欠妥”时,也较少直接以“显着欠妥”作为认定行政行径分歧法的来由作出撤销讯断。大年夜部分案例中,法院基础照样结合主要证据不够、适用司执法例差错、违反法定法度榜样等事由,一并认定行政行径显着欠妥。

“显着欠妥”的理解与认定

一是执法检察实践对付“显着欠妥”的认定。

对付若何判断行政行径是否具有“显着欠妥”的情形,现行司法并未予以明确。关于显着欠妥的界定,最高人夷易近法院行政审判庭在其释义中写道:“显着欠妥是指行政行径虽然在形式上没有违反司法、律例的强行性规定,但却显着违抗司法、律例的立法目的和精神,不适当地侵害了社会和他人的利益。”

从该解释可以看出,对“显着欠妥”的判断更多是从合理性角度,对行政行径是否“实质合法”进行检察。

在执法检察实践中,法院一样平常结合比例原则,对行政处罚的幅度是否存在畸重等情形进行判断。如在“陈超诉济南市城市公共客运治理办事中间客运治理行政处罚案” 中,二审法院觉得在事实尚未明确且行径社会迫害性较小的环境下,将行径的后果整个归于原告,并对其小我作出较重处罚,有违比例原则,构成显着欠妥,并对一审法院以处罚幅度和数额畸重为由撤销行政处罚的抉择予以认可。

二是对“显着欠妥”认定的阐发。

结合执法检察实践,笔者觉得,“显着欠妥”作为一个不确定司法观点,在详细判断某一行政处罚是否构成“显着欠妥”时,该当从行政处罚处分与纠错的目的启程,不仅必要确认案件事实、违法行径的事实、性子、情节以及社会迫害程度等身分在详细司法适用历程中是否被充分斟酌,而且还该当综合判断行政处罚的作出是否相符立法目的与精神、是否存在畸轻或畸重中分歧理或者不适当的情形。

当然,在判断时可结合行政法的相关原则如比例原则、平等原则、正当法度榜样原则等进行多方考量。详细而言,对付“显着欠妥”的认定,可以从“欠妥”与“显着”两个层次进行阐发判断。

首先,对“欠妥”的理解该当基于对“当”的把握。作甚“当”?就行政处罚而言,从形式上来看一个行政处罚的作出是相符现行司法规定的行政处罚构成要件的,即有“违法行径”、有法定依据、遵遵法定法度榜样等;从实质上看,该行政处罚该当是公道公正、相符过罚相称等原则并且具有合理性的,即该当“实质合法”。

关于“显着”,则该当以具有一样平常理智的人均能够发明这种不适当性作为评判标准。对付行政机关而言,在现行司执法例对“显着欠妥”尚无明确认定标准的环境下,可以从行政法律事情的实际履历启程进行综合鉴定。

以本文所提的两则案例为例,就“未验先投”的处罚而言,有些扶植项目本身投资额只有几万元,运营年收入也很低,然则最低20万元的起罚标准实质相称于要求其关停。从现行司法对“未验先投”设置的处罚金额来看,纵然对一些投本钱钱较低的扶植项目进行最低20万元的行政处罚,从裁量的角度而言显着具有必然处罚畸重的“欠妥”之处。

同样,对付因上游企业排水跨越纳管标准而导致污水处置惩罚厂出水超标的环境,假如污水处置惩罚厂本身没有设置纳管标准,或者对付超标来水未做任何回绝也未及时向主管部门申报而一味接管,这种在“违法者”本身存在同伴的环境下主张处罚“显着欠妥”是不应被支持的。

然则对付主不雅上不存在有意或者同伴,客不雅上及时将该环境传递政府主管部门,并采取了尽力对超标来水进行处置惩罚、多次要求上游企业改正违法行径否则将回绝接管来水等系列积极步伐的企业而言,很多时刻并非只是回绝接管来水或者关闭进水阀门那么简单,终究假如因阀门关闭而发生污水满溢事故,将可能造成更严重的情况污染,侵害公共利益。

在这种环境下,假如不区分事故责任直接疏忽企业采取的积极步伐而进行行政处罚,不仅可能袭击行政相对人的积极性,而且可能导致今后再发生类似事故时造成更严重的后果。是以,从企业的“违法行径”性子、情节与处罚目的的角度来看,在类似情形下作出的行政处罚本身即可能存在“显着欠妥”。

行政机关能否以“显着欠妥”作为从轻、减轻或者不予处罚的事由?

虽然《行政诉讼法》与《行政复议法》都将“显着欠妥”作为衡量行政行径是否合法的标准,然则今朝实施的《行政处罚法》尚未将“显着欠妥”写入规定,这也对行政机关能否直接适用“显着欠妥”孕育发生必然的争议。

从司法适用角度来说,“显着欠妥”不属于法定的“从轻、减轻以及不予处罚”情形,然则在执法审判实践中,部分法院认可“显着欠妥”作为“减轻”处罚的事由。

如“杭州市西湖区方林富炒货店与杭州市西湖区市场监督治理局、杭州市市场监督治理局质量监督查验检疫行政治理胶葛案”中,一审法院从立法保护的法益及案件违法情形角度进行综合考量,觉得案件所涉违法行径“情节较为稍微,社会迫害性较小”,在没有法定减轻处罚情形的环境下冲破最低处罚限额,直接以“显着欠妥”为由作出减轻处罚的变化讯断。

同样,在部分省份的地方政府规章或规范性文件中,也明确了部分“违法行径”在必然前提下可以“从轻、减免”处罚。

如《河北省城镇排水与污水处置惩罚治理法子》和《河南省人夷易近政府办公厅关于转发省住房城乡扶植厅环保厅河南省城镇污水处置惩罚厂运行监督治理法子的看护》两个文件,分手规定“确因进水水质和水量发生重大年夜变更导致出水水质超标的,有关部门依法行使行政裁量权时,该当将其作为从轻、减免的情形。”“在城镇污水处置惩罚厂进水水质突发性恶化或含有有毒有害物质,影响污水处置惩罚厂正常运行时,……运营单位要采取应急步伐,保障污水处置惩罚举措措施安然运行。环保部门核实属实后,要对运营单位免责。”

是以,从行政机关的角度而言,虽然“显着欠妥”并非作出行政处罚时减轻、从轻或者不予处罚的法定事由,然则在其作为衡量行政行径是否具有合法性、合理性的法定标准的环境下,在详细行政处罚作出历程中,行政机关可以适当参考执法审判实践以及各省份对付“显着欠妥”的理解与适用,对付行政处罚的“合理性”与“合法性”边界进行把握。

处置惩罚建议:充分斟酌社会迫害性等身分,加强对情节繁杂案件的集体审议

在情况行政处罚领域,为避免主管机关作出的行政处罚被认定存在“显着欠妥”而激发行政复议或者行政诉讼,同时也为了平衡行政处罚的处分性与保障行政相对人合法职权之间的关系,建议行政机关在作出行政处罚抉择的历程中,严格依据司法、律例或者规章的规定,从行政处罚处分与纠错的目的启程,充分斟酌案件事实、违法行径的事实、性子、情节以及社会迫害程度等身分,合理确定行政相对人采取的步伐、行政处罚的需要性等环境对付行政处罚与事故后续改进的影响。

同时,建议行政机关对行政相对人在述说、申辩或者听证历程中提出的可能影响行政处罚作出的事由进行复核,并将在事实认定、司法适用上存在争议或轻易孕育发生不同的案件纳入“案件繁杂”的范畴,在终极做出行政处罚之提高行集体审议。

当然,出于对是否作出处罚以及若何作出处罚的慎重斟酌,也可以在案件处置惩罚的各个阶段增添集体评论争论的环节,综合各项身分之后作出公道公正的抉择。

作者陈国强 殷音单位:浙江京衡状师事务所

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